Disclaimer: Náhrada škody dle tohoto článku se vztahuje k úpravě odpovědnosti státu za škodu způsobenou krizovými opatřeními v době nouzového stavu podle krizového zákona. V souladu s mimořádným opatřením Ministerstva zdravotnictví ze dne 23. března 2020, č. j. MZDR 12746/2020-1, se však nařízená omezení řídí zákonem č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví. Ten již odpovědnost státu za způsobenou škodu neupravuje. Ovšem i v případě, že vaše škoda spadá do rozhodného období, tedy do období účinnosti usnesení vlády, je třeba v přístupu k této škodě a jejímu případnému uplatnění zvýšená opatrnost, a spíše zdrženlivost. Postoj státu v této věci je zřejmý. Náhrady poskytovat odmítá. Jak se k takovému závěru postaví soudy je věštěním z křišťálové koule.
Náhrada škody v kontextu
Co však o povinnosti škodu nahradit říká zákon a jaké okolnosti za současné situace není dobré přehlédnout se dočtete níže. Tento příspěvek však nemá být rozhodně doporučením každou škodu plošně uplatňovat, ani jednoznačným stanoviskem, že za každou škodu vzniklou v průběhu platnosti krizových opatření nařízených podle krizového zákona odpovídá stát.
Náhrada škody vznikající podnikatelům prodávajícím zboží nebo služby, na které dopadl kvůli koronaviru nouzový stav, resp. opatření spojená s nouzovým stavem, je téma v posledních dnech rezonující napříč klienty. Tito se s obdobným dotazem na naši kancelář v poslední době obracejí stále častěji. Přesto, že v médiích zazněla informace, že je podle krizového zákona stát povinen nahradit škodu způsobenou v souvislosti s nouzovým stavem, nelze se s odkazem na příslušný paragraf spokojit. Pandemie koronaviru je zkušeností novou, a to nejen pro český právní řád. Na reakci soudů a zákonodárce, si tedy budeme muset částečně počkat. Náhrada škody tak není vůbec samozřejmou věcí.
Náhrada škody slovy zákona
Zákon č. 240/2000 Sb., krizový zákon, ve svém ustanovení § 36 zakotvuje povinnost státu k náhradě škody způsobené v příčinné souvislosti s opatřeními přijatými v rámci nouzového stavu. Vzhledem k tomu, že budeme dále s tímto ustanovením v článku pracovat, uveďme si důležité části jeho znění.
§ 36 zák. č. 240/2000 Sb., krizový zákon
(1) Stát je povinen nahradit škodu způsobenou právnickým a fyzickým osobám v příčinné souvislosti s krizovými opatřeními a cvičeními (§ 39 odst. 4) prováděnými podle tohoto zákona. Této odpovědnosti se může stát zprostit jen tehdy, pokud se prokáže, že poškozený si způsobil škodu sám.
(3) Náhrada újmy na zdraví vzniklé při výkonu uložené pracovní povinnosti, pracovní výpomoci nebo dobrovolné pomoci vykonané v rámci organizované činnosti se poskytuje obdobně podle předpisů o odškodňování pracovních úrazů, pokud nárok na náhradu této škody nevznikl již z pracovněprávního vztahu.
(4) Peněžní náhradu poskytne ten orgán krizového řízení, který nařídil krizové opatření nebo cvičení, při němž anebo v jehož důsledku vznikla škoda či újma.
(5) Nárok na náhradu škody s uvedením důvodů uplatňuje právnická nebo fyzická osoba písemně u příslušného orgánu krizového řízení do 6 měsíců od doby, kdy se o škodě dozvěděla, nejdéle do 5 let od vzniku škody, jinak právo zaniká. Orgán krizového řízení může v případech hodných zvláštního zřetele přiznat náhradu škody i po uplynutí termínu k podání žádosti nebo i bez podání žádosti, ale nejdéle do 5 let od vzniku škody.
(6) Náhrada škody se neposkytuje právnickým a fyzickým osobám, které zavinily vznik škodné události.
Na první pohled se tak může zdát, že odpovědnost státu v případě koronaviru, je naprosto objektivní, a jediným způsobem, jak se stát může odpovědnosti zprostit, je pokud se prokáže, že poškozený si způsobil škodu sám. Pravidelný čtenář našich článků však již tuší, že tak jednoduché to nebude. Co na to judikatura?
Odpovědnost za škodu a její povaha
Tak jako v případě výkladů každého jiného ustanovení zákona, i v tomto případě je potřeba hledat odpověď primárně ve třech zdrojích. Odborné literatuře, v úmyslu zákonodárce (typicky důvodová zpráva) a judikatuře, tedy v rozhodovací praxi soudů. Náhrada škody z pohledu platného práva a z pohledu soudů, tak nemusí mít vždy zcela stejné podmínky.
Objektivní odpovědnost státu
V rozhodovací praxi soudů na počátku rozhodování o náhradě škody v souvislosti s povodněmi, rozhodl Nejvyšší soud rozsudkem sp. zn. 25 Cdo 1649/2007 tak, že odpovědnost státu je koncipována jako odpovědnost objektivní, tedy bez nutnosti zavinění. V tomto směru porovnával odpovědnost i v kontextu odpovědnosti státu podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem. Tento zákon totiž odpovědnost státu výslovně váže k porušení povinnosti, tedy nesprávnému úřednímu postupu nebo nezákonnému rozhodnutí. Nejvyšší soud v kontextu tehdejšího skutkového stavu a tehdejší povaze nouzového stavu přijal zásadní závěr :
Rozsudek NS ČR, sp. zn. 25 Cdo 1649/2007
„Z této úpravy je zřejmé, že institut odpovědnosti za škodu vzniklou v příčinné souvislosti s krizovým opatřením (je jím i opatření přijaté v souvislosti s povodní, resp. za účelem řešení či předcházení jejím následkům) je speciální normou obsahující zvláštní skutkovou podstatu odpovědnosti státu za škodu, která se řídí právě tímto zákonem, nikoliv zákonem č. 82/1998 Sb. či obecným předpisem. Zakládá přitom odpovědnost bez zřetele na zavinění (tzv. objektivní odpovědnost) a na rozdíl od uvedeného zákona nevyžaduje, aby škoda byla vyvolána nezákonným rozhodnutím či nesprávným úředním postupem. Tato speciální odpovědnost je založena na současném splnění předpokladů, jimiž je 1. provedení krizového opatření, 2. vznik škody a 3. příčinná souvislost mezi krizovým opatřením a vznikem škody. Stát se může odpovědnosti zprostit, prokáže-li (důkazní břemeno leží na něm), že poškozený si způsobil škodu sám. Z dikce ustanovení § 36 odst. 1 je nepochybné, že odpovědnou osobou je stát.“
Skutečně náhrada škody bez ohledu na zavinění?
Přestože tedy je dle názoru Nejvyššího soudu (a ostatně to tak vyplývá i z dikce zákona) odpovědnost státu objektivní, není možné opomenout ani další a pozdější rozsudek Nejvyššího soudu sp.zn. 28 Cdo 2519/2011. V rámci tohoto rozsudku se totiž soud zabýval otázkou adekvátnosti správnosti a přiměřenosti opatření uložených k odvrácení a zmírnění povodní. V rámci tohoto rozsudku tak činil zejména proto, že dovolatelka namítala nesprávný úřední postup a námitky o nesprávnosti postupu vznášela i ve vztahu k ust. § 13 zákona č. 82/1998 Sb. Z tohoto pohledu by se mohlo zdát, že i úvahy soudu o zavinění státu, resp. správnosti či nesprávnosti jeho postupu, jsou namístě a nejsou kontradiktorní oproti závěrům rozsudku sp. zn. 25 Cdo 1649/2007. Závěrem však Nejvyšší soud uvádí:
Roszudek NS ČR, sp. zn. 25 Cdo 1649/2007
„Je tu však přinejmenším sporné přičítat tento překotný děj k tíži státu. Povodňová situace eskalovala ve velmi krátkém časovém úseku a hraničila tedy s působením přírodní síly (vis maior), které se stalo neodvratitelným, a na něž nemohlo být reagováno s takovým předstihem, jak požaduje žalobkyně. Uzavře-li dovolací soud dostupná skutková zjištění, s následující subsumpcí těchto zjištění pod ustanovení § 13 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb., pak nelze dospět k závěru, že by orgány krizového řízení jednaly v průběhu povodně tak, že by jejich konání či obsah poskytnutých informací byl nesprávným úředním postupem. Jinými slovy, dovolací soud nenalézá porušení povinností těchto orgánů z hlediska v úvahu přicházejících skutkových podstat zákona č. 240/2000 Sb.“
Z tohoto vyjádření se podle našeho názoru dá zcela jednoznačně odvodit tendence soudu hodnotit i odpovědnost státu za škodu podle ust. § 36 krizového zákona v kontextu jeho zavinění, či nezavinění. Tedy v rozporu s její objektivní povahou. Takový pohled podle nás však není správný.
Je tedy odpovědnost státu k náhradě škody skutečně zcela objektivní?
O závěru že by tomu tak úplně být nemuselo, by mohla dále svědčit i další úvaha prezentovaná Nejvyšším soudem v tomto rozsudku:
„Dovolacímu soudu se jeví jako těžko přijatelné, aby byl stát, potažmo ministerstvo vnitra, odpovědný v podstatě bezprostředně za to, že orgány krizového řízení fungovaly v době povodně v rámci zákona (podle podmínek zvenčí organizačně nastavených). Je nutné předpokládat, že eventuálně dokonalejší systémové zabezpečení protipovodňové ochrany nemohlo a nemůže být záležitostí bezprostředních aktivit orgánu krizového řízení.“
Aby však hodnocení úvah soudu v tomto směru nebylo příliš jednoduché, podává se ze samotného rozhodnutí, že tyto otázky byly řešeny s ohledem na argumentaci dovolatelky poukazem na ust. § 13 zákona č. 82/1998 Sb., který pochopitelně se zaviněním počítá a odvozuje od něj odpovědnost státu k náhradě škody. Tento závěr, ke kterému se přikláníme, podporuje i závěrečná shrnutí Nejvyššího soudu:
„I ve vztahu k těmto právním aspektům dovolání tedy nelze dospět k závěru, že by stát odpovídal za žalobkyní tvrzenou škodu podle ustanovení § 13 zákona č. 82/1998 Sb., tedy za nesprávný úřední postup, jehož se měl podle dovolatelky dopustit.“
Jasnou odpověď dá zřejmě až Nejvyšší soud
Máme tedy za to, že Nejvyšší soud obecně nechtěl upustit od koncepce objektivní odpovědnosti státu za škodu způsobenou v příčinné souvislosti s krizovými opatřeními. Vyslal však jasný signál, že není správně ani očekávat mechanické rozhodování o těchto náhradách bez přihlédnutí k okolnostem. To se potom jistě týká okolností, za nichž byl nouzový stav vyhlášen, povahy škody a povahy příčinných souvislostí, za nichž škoda vznikla. V situaci, kdy není zřejmé, jak by stát měl případné škody vzniklé v souvislosti se šířením koronaviru hradit, je však možné a očekávat snahu státu i soudů odpovědnost k náhradě škody ze strany státu spíše omezovat.
Co se změní v souvislosti s mimořádným opatřením Ministerstva zdravotnictví
Dne 23.3.2020 vydalo Ministerstvo zdravotnictví mimořádné opatření, č. j. MZDR 12746/2020-1, kterým de facto prodlužuje omezení nařízená dříve vládou podle krizového zákona. Z pohledu vlády genialita takového kroku spočívá v tom, že zatímco usnesení č. 82/2020 Sb., usnesení vlády České republiky č. 211 o přijetí krizového opatření, je vydáváno podle zákona o krizovém řízení, a tedy na se jej týká shora zmíněný § 36 krizového zákona, vydané mimořádné opatření Ministerstva zdravotnictví je vydáno podle zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně zdraví. Ten však žádnou obdobu ust. § 36 nezakotvuje.
Zjevnou snahou vlády je, vyhnout se tímto krokem povinnosti nahradit osobám poškozeným těmito opatřeními vzniklou škodu. Předvídatelná argumentace bude spočívat v odkazu na skutečnost, že zákon o ochraně veřejného zdraví odpovědnost státu za vzniklou škodu nezakotvuje, a tedy stát za takovou škodu neodpovídá. Jestli bude stát s touto argumentací úspěšný či nikoliv, je sporné, nicméně stav právní nejistoty existující i v případě škod vzniklých podle krizového zákona, je dále prohloubena cílenou snahou se odpovědnosti za vzniklé škody zbavit.
Pochopitelně nadále bude možné uplatňovat náhradu škody podle zák. č. 82/1998 Sb., avšak jen v těch případech, kdy bude vznik škody spočívat na nesprávném úředním postupu, či nezákonném rozhodnutí. Možnost požadovat po státu vzniklé škody podle krizového zákona je zřejmě možné za období 14.3.2020 do 23.3.2020 i přes odmítavý postoj vlády. Počínaje účinností mimořádného opatření Ministerstva zdravotnictví, tj. ode dne 24.3.2020 je však možnost uplatnění takového nároku spíše mizivá. Jak se k případným uplatněným škodám v budoucnu postaví vláda, resp. zákonodárce, a jak se na tuto otázku budou dívat soudci v rámci rozhodovací praxe, ukáže až čas. Aniž bychom chtěli v této chvíli činit kategorické závěry, máme za to, že tento článek může minimálně přispět k probíhající diskuzi, či rychlejší orientaci laických čtenářů v problematice.
